當前政策環(huán)境下國際ip-vpn業(yè)務的合法經營模式解讀

根據我國現行法規(guī)以及所涉基礎設施和業(yè)務本身特征，國際IP-VPN業(yè)務應歸屬于第一類基礎電信業(yè)務中的第一類數據通信業(yè)務，經營者應獲得許可證方可進行經營。增值電信業(yè)務經營者如要開展此種業(yè)務，則須和持證企業(yè)進行合作?，F有相關法規(guī)和管理舉措有效地遏制了違規(guī)經營國際電信業(yè)務行為的蔓延，也是現階段我國對相關市場進行監(jiān)管的重要依據。

自2008年1月4日工業(yè)和信息化部發(fā)出第一張國內因特網虛擬專用網（IP-VPN）業(yè)務經營許可證以后，關于國內IP-VPN業(yè)務與國際IP-VPN業(yè)務的區(qū)別及其定位問題而引發(fā)的爭論一直未曾間斷，而爭論的焦點就是國際IP-VPN業(yè)務的定位以及與國際通信業(yè)務之間的關系問題。如果不能理清兩者之間的關系，并對國際IP-VPN業(yè)務進行準確的定位，就必然會影響我國國際電信業(yè)務市場監(jiān)管政策的落實，導致違規(guī)行為發(fā)生，從而影響電信市場有序、健康的發(fā)展。

國際IP-VPN業(yè)務應歸屬第一類基礎電信業(yè)務

在我國現行的《電信業(yè)務分類目錄》中，國際數據通信業(yè)務歸屬于第一類基礎電信業(yè)務中的第一類數據通信業(yè)務。第一類數據通信業(yè)務包括：因特網數據傳送業(yè)務、國際數據通信業(yè)務、公眾電報和用戶電報業(yè)務。盡管在《電信業(yè)務分類目錄》中并沒有明確定義國際IP-VPN業(yè)務，但在國際數據通信業(yè)務的描述中明確指出：“國際數據通信業(yè)務是國家之間或國家與地區(qū)之間，通過幀中繼和ATM等網絡向用戶提供永久虛電路（PVC）連接，以及利用國際線路或國際專線（IPLC）提供的數據或圖像傳送業(yè)務”。ATM、FR與IP技術均屬于廣域網技術，網絡數據交換均采用分組交換方式，而業(yè)務承載網也是采用分組數據交換網。從技術和業(yè)務上看具有類似的業(yè)務特點，均屬于分組數據通信方式。因此，利用國際專線或國際互聯網線路提供的IP國際閉合用戶群的數據通信服務業(yè)務應屬于國際數據通信業(yè)務，或簡稱為國際IP-VPN業(yè)務。

根據我國簽署的WTO協(xié)議，國際IP-VPN業(yè)務目前還不屬于對外放開的電信業(yè)務種類。

跨境、經營性和閉合用戶群是國際IP-VPN的顯著特征

IP-VPN是利用IP隧道等基于TCP/IP技術，在公用通信基礎網絡之上組建的私有數據傳輸網絡，可以為用戶提供具有良好安全性和私密性的數據傳送虛擬專用通道。

目前普遍用于IP-VPN業(yè)務的組網方式有兩種：一種是構建于互聯網之上，采用IPSec、L2TP、SSL等協(xié)議組建的IP-VPN業(yè)務網；另一種是利用多協(xié)議標記交換（MPLS）技術通過IP網構建的MPLS VPN專網。

國際電信業(yè)務是指：利用國內外通信網絡開展的經營性跨境電信服務業(yè)務。

由此可以得出：國際IP-VPN業(yè)務是指利用跨境IP通信網絡，采用TCP/IP協(xié)議，實現經營性的跨境閉合用戶群數據傳送服務的電信業(yè)務。其最明顯的特征是：構建跨境、經營性的閉合用戶群，通過境內外設置的業(yè)務轉接點，實現國內外電信業(yè)務的轉換，從而產生跨境國際業(yè)務流量。

筆者認為，如果開展業(yè)務所構成的閉合用戶群僅限于境外，可稱之為國外IP-VPN業(yè)務。如隨著國家電信企業(yè)走出去戰(zhàn)略的實現，一些企業(yè)在某國和/或某地區(qū)，或者在某些國家和/或某些地區(qū)依法申請了相關業(yè)務經營許可，而在其準許范圍內開展的IP-VPN閉合用戶群服務，我們可以將其看做是國外或境外開展的IP-VPN服務業(yè)務。

而如果開展業(yè)務所構成的閉合用戶群僅限于境內，則可稱之為國內IP-VPN業(yè)務。如：依據《電信條例》等法規(guī)，依法獲得國內IP-VPN業(yè)務經營許可的企業(yè)，在境內建立的閉合用戶群所提供IP-VPN業(yè)務，則可視之為國內IP-VPN業(yè)務。只有出現經營性的跨境閉合用戶群，從而產生跨境國際業(yè)務流量時，才稱之為開展的是國際IP-VPN業(yè)務。

依據以上分析可知，國際IP-VPN業(yè)務具有以下幾方面的特征。

第一，業(yè)務承載網。國際IP-VPN業(yè)務是通過國內公用通信網絡和國際通信傳輸信道，以及境外通信網絡構成的IP虛擬專用網絡開展的電信業(yè)務。一次國際業(yè)務的完成需經過的業(yè)務承載網絡，通常是由國內和國外兩部分構成的，因此，必然會存在國內通信傳輸信道和國際通信傳輸信道的轉換點或業(yè)務匯聚點。

第二，業(yè)務用戶群。國際IP-VPN業(yè)務的運營者（包括境內外合作者）是在利用跨境國際閉合用戶群經營國際電信業(yè)務的。國際閉合用戶群的用戶站點（SITE）包括國內及境外用戶站點，因而具有跨境電信業(yè)務用戶群覆蓋特征。

第三，業(yè)務經營性質?！峨娦艞l例》中描述的電信業(yè)務經營許可是針對經營性電信業(yè)務而設立的。因此，只有開展經營性的電信業(yè)務才涉及電信業(yè)務經營許可問題。經營性業(yè)務的特點通常體現在以商業(yè)盈利為目的開展的業(yè)務活動，一般是通過收費來盈利。因此，分析國際IP-VPN業(yè)務的相關費用支付特點，則明顯是由國際和國內兩部分通信、維護、服務等費用構成的。

第四，業(yè)務匯集點和跨境業(yè)務流量。經營國際IP-VPN業(yè)務的運營者，在境內外分別設立跨境業(yè)務匯集點和邊緣路由器（PE），境內外業(yè)務利用匯集點設備構成的業(yè)務轉接平臺，可以實現境內外業(yè)務的轉換。通常情況下，不同電信運營商使用的自治域（AS）是不同的（也存在同一個運營商使用多個AS情況），國內通信傳輸信道與國際通信傳輸信道間的轉換，通常是通過連接在兩個自治域間的域間邊緣路由器（ASBR）設備而實現的。無論ASBR設備設置在境內還是境外，跨境的國際通信電路是不可或缺的，從而必然會產生跨境國際電信業(yè)務流量。

綜上所述，筆者認為：凡符合以上幾大特征而開展的經營性IP-VPN業(yè)務，均應屬于開展國際IP-VPN業(yè)務，而經營以上電信業(yè)務的電信業(yè)務經營者是在經營國際數據通信業(yè)務，因而，必須獲得國際數據通信業(yè)務經營許可。

可申請許可證或與持證企業(yè)合作進行合法經營

由于國際IP-VPN業(yè)務的用戶群具有跨境業(yè)務覆蓋特點，因而就其業(yè)務實現方式而言，基本業(yè)務網絡主要分為兩部分，即境外部分和境內部分，而這兩個部分則通過國際通信傳輸信道相連接。

境外業(yè)務網絡是由境外用戶群的用戶站點構成，而境內業(yè)務網絡則是由境內用戶群的用戶站點構成（圖1）。

就目前來看，國內采用MPLSVPN方式合法經營國際IP-VPN業(yè)務的主要經營模式如下：

第一，由于我國目前電信行業(yè)實行的是分類電信業(yè)務經營許可管理制度，因此，經營國際IP-VPN業(yè)務的電信運營商必須首先獲得國際數據通信業(yè)務的經營許可。

第二，合法經營者通常利用國內公用通信網絡資源組建MPLS-VPN虛擬專用網絡，在網絡中設置核心路由器（P）和邊緣路由器（PE），構成境內的MPLS-VPN骨干網；通過骨干網邊緣路由器（PK）與用戶網邊緣路由器（CE）的連接，使境內用戶站點（SITE）接入MPLS-VPN骨干網。

第三，在骨干網覆蓋并設有國際通信業(yè)務出入口的城市，如上海、北京、廣州等地，設置若干業(yè)務匯集關口邊緣路由器和網絡到網絡接口（NNI）設備（或稱ASBR路由器），以實現國際業(yè)務出入境業(yè)務管理、國內通信傳輸信道與國際通信傳輸信道的轉換，以及境內外電信業(yè)務轉接。

第四，國際通信傳輸信道通過與境外業(yè)務匯聚點（PE）的連接，完成境內外業(yè)務匯聚點的連接，從而實現境內外業(yè)務的互聯互通和國際IP-VPN業(yè)務的境外業(yè)務覆蓋。

第五，由于國外電信市場很大，單一電信運營商一般無法建設境外所有IP-VPN網絡接入點（POP）和業(yè)務承載網絡。因此，運營商通常需要與所涉及的業(yè)務覆蓋國或地區(qū)的電信運營商進行業(yè)務合作，通過共贏的合同或協(xié)議關系實現區(qū)域間的合作，分段負責相關的電信資源分配、網絡維護、客戶服務等事宜，從而構成跨境國際閉合用戶群業(yè)務網絡，完成國際IP-VPN業(yè)務境內外的覆蓋。境內外電信運營商通過合作，互相介紹跨境用戶，從而實現了利益共享，風險共擔的機制。

除此以外，構建在互聯網上的IP-VPN業(yè)務也可以實現國際IP-VPN服務，這也是一種常用的業(yè)務實現模式。但由于此種方式所能達到的服務質量水平和安全級別不高，尤其是作為一種經營性的國際電信業(yè)務，通常很難獲得大企業(yè)的認可，一般僅服務于中小型企業(yè)。此方式采用IPSec或SSL等點對點的安全協(xié)議在公用互聯網上提供加密的VPN服務。國際大型企業(yè)用戶通常比較青睞于采用MPLS-VPN方式，實現企業(yè)內部通信，互聯網虛擬專用網方式在許多情況下僅作為備份之用。

目前，國內僅批準了中國電信、中國聯通、中國移動三家基礎運營商從事國際數據通信業(yè)務。因此，筆者認為在現有法規(guī)和政策環(huán)境下，國內增值電信運營商要參與國際IP-VPN業(yè)務時，應選擇適當的方式和經營模式。

例如，當國內IP-VPN業(yè)務用戶提出跨境業(yè)務覆蓋需求時，國內IP-VPN業(yè)務運營者應依法經營，即可考慮與國際數據通信業(yè)務經營許可證持有者簽訂合作協(xié)議，將境外用戶的業(yè)務委托給持證企業(yè)負責運營，而增值電信運營商只提供電信業(yè)務經營許可范圍內的國內部分IP-VPN業(yè)務服務。

反之，如果境外電信運營企業(yè)希望實現境內用戶業(yè)務覆蓋需求時，境外企業(yè)也應與國內持有國際數據通信業(yè)務經營許可的電信企業(yè)簽定合作協(xié)議，通過合作方式實現境內業(yè)務的覆蓋。

現有法規(guī)和管理措施是現階段進行監(jiān)管的重要依據

國際IP-VPN業(yè)務是國際通信業(yè)務，屬于基礎電信業(yè)務的一種。因而，該業(yè)務必然要受到國家國際通信業(yè)務管理政策的監(jiān)管。目前對于國際通信業(yè)務的管理，主要體現在兩個方面：一方面，是對國際通信傳輸信道管理，即網絡層的管理，涉及設立國內通信傳輸信道與國際通信傳輸信道轉接點等方面；另一方面，通過北京、上海、廣州設立的國際通信業(yè)務出入口局，對跨境電信業(yè)務的出入進行管理。國家通過對國際通信業(yè)務經營許可的管理，實現對國際IP-VPN業(yè)務市場的監(jiān)管。

具體來講，相關運營商要開展此項國際業(yè)務，應參照當前的相關法規(guī)和政策，正確理解和把握，避免出現違規(guī)的經營行為。

首先，按《電信條例》第七條規(guī)定，國家對電信業(yè)務經營按照電信業(yè)務分類，實行電信業(yè)務許可證管理制度。未取得電信業(yè)務經營許可的任何組織或者個人都不得從事電信業(yè)務經營活動。因此，任何國內外企業(yè)，如果要在我國國內經營國際IP-VPN業(yè)務就必須持有工業(yè)和信息化部頒發(fā)的國際數據通信業(yè)務經營許可證。凡未獲得相應經營許可而與國內外非持證企業(yè)合作經營國際IP-VPN業(yè)務的行為均屬于違規(guī)經營國際電信業(yè)務行為。

而對于違規(guī)行為，《電信條例》第七十條中做出了明確的規(guī)定，即會對違規(guī)企業(yè)作出相應處罰。

其次，根據內地與港澳特區(qū)簽定的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱CEPA），港澳企業(yè)可以依據《外資投資電信企業(yè)管理規(guī)定》在內地成立合資企業(yè)，申辦國內IP-VPN業(yè)務經營許可證。港澳企業(yè)與內地企業(yè)成立的合資企業(yè)獲得國內IP-VPN業(yè)務經營許可之后，也只能在內地開展國內IP-VPN業(yè)務，而不能因為是合資企業(yè)而違規(guī)經營跨境國際IP-VPN業(yè)務。

另外，根據《國際通信出入口局管理辦法》規(guī)定，在境內開展國際通信業(yè)務，必須經國務院主管電信業(yè)務部門批準設立的國際通信出入口進行，任何組織和個人不得利用其它途徑進行國際通信。未獲得國際通信業(yè)務經營權的電信業(yè)務經營者，不得租用國際通信傳輸信道用于經營國際通信業(yè)務，不得購買、自建或參與建設國際通信傳輸信道。任何用戶租用國際通信傳輸信道，只能在規(guī)定的范圍內用于點對點的通信，并僅供用戶內部使用，不得用于經營電信業(yè)務。而具有國際通信設施服務和業(yè)務經營許可的基礎電信運營商，具有協(xié)助國家電信主管部門監(jiān)督管理之責。凡是發(fā)現租用國際通信傳輸信道無證經營國際通信業(yè)務的企業(yè)都應對其違規(guī)行為及時制止，并協(xié)助國家電信主管部門予以調查和處理。

最后，隨著國家改革開放的日益深入，尤其是電信行業(yè)對外逐步放開以后，國際電信業(yè)務需求迅速增長。在經濟利益的驅使下，一些企業(yè)鋌而走險，利用各種方式違規(guī)經營國際電信業(yè)務，極大地干擾了國際電信業(yè)務市場的正常秩序，造成了合法經營國際電信業(yè)務企業(yè)的巨大經濟損失，也嚴重地危害了國家信息安全。為此，國家電信主管部門聯合相關部委，多次采取專項治理行動，清理違規(guī)行為和整頓國際電信業(yè)務市場秩序，各有關部門聯合出臺了一系列專項管理措施和法律、法規(guī)，對經營國際通信業(yè)務進行嚴格規(guī)范，制定出臺了對違規(guī)經營國際電信業(yè)務的明確處罰措施。

如最高人民法院根據刑法相關規(guī)定于2000年4月28日出臺了《關于審理擾亂電信市場管理秩序案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[2000]12號），其中明確規(guī)定，對違反國家規(guī)定，采取租用國際專線、私設轉接設備或者其它方法，擅自經營國際電信業(yè)務進行盈利活動，擾亂電信市場管理秩序，情節(jié)嚴重的，依照刑法第225條的規(guī)定，以非法經營罪定罪處罰。

2002年11月6日，信息產業(yè)部、公安部和國家工商總局《關于嚴厲打擊非法經營國際電信業(yè)務違法犯罪活動的通告》明確指出：“在中華人民共和國境內，未經國家行政主管部門批準，未取得國際電信業(yè)務經營資格的任何組織或者個人不得以任何方式從事國際電信業(yè)務經營活動。否則，一律視為非法經營國際電信業(yè)務”。

2003年4月22日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯合發(fā)布的《關于印發(fā)<辦理非法經營國際電信業(yè)務犯罪案件聯席會議紀要>的通知》，2007年9月29日，信息產業(yè)部、公安部、國家稅務總局、國家工商總局等四部局發(fā)布《關于聯合嚴厲打擊非法經營國際電信業(yè)務違法犯罪活動的通知》，都對涉及違規(guī)經營國際電信業(yè)務的行為有明確的處理措施，有效地遏制了違規(guī)經營國際電信業(yè)務行為的蔓延，促進了國際通信業(yè)務市場的有序、健康的發(fā)展，也是現階段我國對相關市場進行監(jiān)管的重要依據。